Бюджеты гражданского участия: мечты и реальность

Перспективы внедрения бюджетов гражданского участия в Беларуси и реальный опыт работы партисипативных инструментов бюджетной политики на местном уровне в Украине рассмотрели в Минске на конференции «Новые решения в государственном управлении: государственная служба, гражданское участие, цифровая трансформация», организованной SYMPA/BIPART.

Sympa недавно провела фокус-группу с активистами, организациями гражданского общества, посвященную тому, каким они видят свое возможное участие в формировании бюджета. Этот круг респондентов был выбран, так как они имеют наибольший потенциал для участия в бюджетной политике.

По итогам фокус-группы аналитик «Кошт урада» Жанна Кулакова отметила низкую осведомленность участников о бюджетной политике. Они предложили госорганам больше рассказывать о бюджете, при этом делать проще и понятнее. Минфин уже несколько лет публикует «гражданский бюджет», но о нем люди осведомлены меньше. Также предлагалось ввести элементы бюджетной грамотности в школьную программу. Кроме того, участники опроса считают, что люди должны видеть, сколько они платят налогов и понимать, что бюджет формируется за их счет.

Отмечена низкая удовлетворенность бюджетной политикой. При этом Жанна Кулакова отметила, что отчасти это может быть обусловлено невозможностью провести качественный анализ из-за недостатка данных.

Организации гражданского общества вместе с тем иногда все же принимают участие в обсуждении бюджетной политики в Беларуси, хотя число таких примеров мало. В стране отсутствуют механизмы гражданского участия в формировании бюджета. В результате попытки граждан влиять на бюджетную политику заканчиваются провалом. Жанна Кулакова в качестве примера привела гражданина, который заинтересован в благоустройстве своего двора. В результате он пишет в Администрацию президента обращение, а не идет непосредственно к тем, кто в состоянии повлиять на распределение бюджета в пользу решения проблемы гражданина. Часто люди обращаются не к тем госорганам из-за отсутствия должного уровня бюджетной грамотности. На степень гражданского участия влияет и «бедность» бюджетов, когда чиновники готовы пойти на встречу гражданам, но не имеют средств для их реализации. Кроме того, прозвучало мнение, что местные органы власти боятся корректировать бюджеты из-за возможных вопросов и проверок со стороны КГК.

Организации гражданского общества в ходе фокус-группы высказались за личные встречи с местными властями для обсуждения бюджетной политики. ОГО готовы собирать информацию о местных проблемах для того, чтобы распределять местные бюджеты. Организации пока не готовы к комплексному участию в бюджетной политике. Они в состоянии вести диалог в части своих сфер интересов, но не в целом. Жанна Кулакова отметила, что по результатам фокус-группы гражданское общество пока готово участвовать только в распределении расходов, но не в обсуждении формирования доходов, например, ставок налогов, которые собираются в местные бюджеты.

ОГО высказываются за онлайн-опросы среди жителей для выявления проектов, которые могут финансироваться в первую очередь. Обсуждение, по мнению активистов, более эффективно вести в онлайне, а не на очных встречах. Фокус-группа показала, что двигателями прогресса в этой теме могут стать ИП и представители бизнеса, которые платят налоги сами и больше понимают, как формируется бюджет, а также могут иметь большую заинтересованность в его распределении.

Основным инструментом активисты видят бюджет гражданского участия. Это механизм или процесс, с помощью которого граждане принимают решение относительно распределения всех или части государственных ресурсов в рамках определенной территории. Органы местного управления определяют объем финансов на бюджет участия. Далее власти проводят информационную кампанию о наличии такого инструмента. Затем граждане имеют возможность предложить проекты для финансирования. Они проверяются экспертами. Проводится их презентация. Далее жители голосуют за те или иные проекты. Финансирование на выбранные гражданами проекты включается в местный бюджет.

Пока на государственном уровне вопрос бюджета гражданского участия звучит редко, отметила координатор исследований SYMPA/BIPART Светлана Кулеш. В рамках исследования были проведены интервью со всеми потенциальными участниками имплементации бюджета гражданского участия: сотрудниками органов госуправления, самоуправления, организациями гражданского общества.

В ходе интервью было отмечено в целом позитивное отношение к бюджетам гражданского участия, однако проблемой является дефицит местных бюджетов. Практически все они являются дотационными. Вместе с тем, чиновники видят в этом механизме возможность лучше видеть потребности местных жителей. Гражданское общество и представители госуправления считают, что он будет содействовать более активному участию жителей. Основными проблемами, которые можно было бы решать с помощью бюджетов гражданского участия, называются благоустройство, инфраструктура, а также финансирование культурных мероприятий. В целом участники исследования готовы к внедрению инструмента, но представители госуправления — только по команде сверху. Все отмечают низкую готовность самих граждан, в первую очередь из-за сложившейся непрозрачной практики принятия решений.

Средства на бюджеты участия могут выделяться на областном, районном уровне. Также госчиновники высказывались за формирование таких бюджетов из средств жителей или внебюджетных фондов. Доля бюджетов участия в общем финансировании, по мнению участников исследования, могла бы составлять 0,5-1%. Внедрение бюджетов могло бы начинаться с пилотных проектов.

Гражданское общество и представители госуправления несколько иначе смотрят на распределение функций в рамках реализации бюджетов участия. Чиновники высказывались за активный контроль на всех стадиях вплоть до права вето в финале. Они также выступают за то, чтобы быть инициаторами проектов. Представители госорганов также допускают, что голосование по проектам может вести коллегиальный орган, а не граждане.

«В целом мы отмечаем низкий уровень информированности об институте бюджетов гражданского участия. Мы в основном опрашивали людей, которые были вовлечены в те или иные проекты. Но если мы попадали на людей, не вовлеченных, то им было сложно ориентироваться в ответах на вопросы», — сказала Светлана Кулеш.

Участники исследования одобряют внедрение бюджетов участия. Также отмечалось, что в рамках текущей нормативной среды выделить на них средства будет сложно. Отмечалась необходимость политической воли сверху для внедрения этого инструмента.

Бюджеты участия уже внедрены в Украине. Татьяна Дядченко, секретарь совета города Мерефы Харьковской области рассказала об опыте территориальной общины. Она была сформирована в рамках реформы управления в 2016 году. В нее вошли сам город, а также еще два населенных пункта. Всего территориальная община включает более 23 тыс. человек.

Татьяна Дядченко отметила, что вовлечение граждан позволило изменить их отношение к городским объектам. Администрация начала с создания объединений жителей многоквартирных домов, потом аналогичные структуры были сформированы в масштабах улиц в частном секторе.

Городской совет принял Положение о бюджетировании при участии общественности и параметры бюджета участия. Было принято решение выделить 1 млн гривен (порядка 40 тыс. долларов по текущему курсу) на реализацию проектов граждан при доходах бюджета в 63 млн гривен. Гражданам предоставили возможность подавать проекты по благоустройству, безопасности, дорожному хозяйству, культуре, спорту и т.д. Первоначально заявки могли подавать жители от 16 лет, но теперь ценз снижен до 14 лет. Голосовать за проекты могли жители в возрасте от 18 лет, но с этого года ценз также понизили до 14 лет. В этом возрасте украинцы получают паспорта.

Проекты размещаются через платформу для приема заявок и голосования, которая работает для всей территории Украины, но ее может кастомизировать местное самоуправление.

Заявки в этом году принимались с 15 июня по 1 августа. Экспертиза заявок проводилась администрацией до 9 сентября. При необходимости они дорабатывались. Голосование началось с 16 сентября. Оно длилось в течение месяца. В этом году голосование шло только в электронном виде через смартфоны, либо при помощи модераторов. Проекты-победители были объявлены 1 ноября.

Для ознакомления местных жителей с проектами были изданы брошюры, которые, по словам Татьяны Дядченко, дошли до каждого дома, использовались другие каналы коммуникации. Сами жители также продвигали свои проекты через социальные сети.

За 29 проектов в этом году голосовали более 3,4 тыс. человек. В итоге победили пять больших проектов на 704 тыс. гривен и семь маленьких на 400 тыс. гривен.

В дальнейшем администрация контролирует исполнение проекта, за каждый проект назначается ответственный. Существует и общественный контроль. Местное самоуправление намерено повысить роль жителей в реализации проектов, пока администрация берет основные заботы на себя.

Консультант по вопросам гендерного бюджетирования и управления, ориентированного на результат, Александр Иванина отметил, что инструмент бюджетов участия выявил и «подводные камни». Высокая степень патернализма в обществе сдерживает активность жителей: доля голосовавших в городах колеблется от 8% до 24%. При этом чем меньше община, тем больше уровень участия. Он также высказал мнение, что бюджеты участия создают риск перебрасывания функций местной власти на партисипативные инструменты. Например, администрации могут не закладывать средства на благоустройство, а рассчитывать, что эти проблемы решатся за счет бюджета участия.

***

Понравился материал? Успей обсудить его в комментах паблика #RFRM на Facebook, пока все наши там. Присоединяйся бесплатно к самой быстрорастущей группе реформаторов в Беларуси!